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漸進(jìn)式電改的原則和路徑建議

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2014-10-20     來源:[標(biāo)簽:出處]     作者:[標(biāo)簽:作者]     瀏覽次數(shù):106
核心提示:

2002年以來,我國電力體制改革在廠網(wǎng)分開、主輔分離等方面取得了顯著成果,近期國家發(fā)改委印發(fā)的《分布式發(fā)電管理暫行辦法》等有關(guān)法規(guī)釋放出進(jìn)一步改革的積極信號,但從總體上看,我國電力體制現(xiàn)狀與2002年國務(wù)院印發(fā)的《電力體制改革方案》確定的目標(biāo)還有較大差距。當(dāng)前,進(jìn)一步深化電改的呼聲日益高漲,認(rèn)識也逐步趨向統(tǒng)一,但就改革的原則和路徑還存在較多爭議。筆者認(rèn)為進(jìn)一步深化電改,既要充分借鑒主要國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),也要充分尊重我國國情,從實(shí)際出發(fā),漸進(jìn)式改革。

基本原則

效率優(yōu)先,打破壟斷。關(guān)于深化電力體制改革的基本取向(市場化)和總體目標(biāo)(建立競爭、開放、有序的市場體系)應(yīng)該說已經(jīng)基本形成共識,但關(guān)于改革的具體路徑和方式存在較大爭議,一種觀點(diǎn)認(rèn)為,將國家電網(wǎng)公司拆分即可解決當(dāng)前電力體制弊端,實(shí)現(xiàn)改革目的。筆者認(rèn)為,盡管我國電力體制的主要弊端在于電網(wǎng)環(huán)節(jié)仍然維持了“單買單賣”的壟斷體制以及依附于這一體制的部分行政權(quán)力,但不能單純?yōu)楦亩。簡單地對現(xiàn)有組織體系進(jìn)行拆分或重組,只能起到“改體不改制”的作用,化“大壟斷”為“小壟斷”,并不能真正實(shí)現(xiàn) “打破壟斷、提高效率”的目的。因此,應(yīng)從有利于徹底打破行政壟斷,提高組織效率的角度出發(fā)設(shè)計(jì)改革路徑。

尊重國情,實(shí)事求是。世界主要國家特別是發(fā)達(dá)國家在電改方面積累的成功經(jīng)驗(yàn)固然值得我們學(xué)習(xí)和借鑒,但我國電改必須充分尊重基本國情,堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā),切不可照抄照搬國外做法。經(jīng)過多年的發(fā)展,我國電力工業(yè)在許多領(lǐng)域已經(jīng)達(dá)到國際先進(jìn)甚至領(lǐng)先水平,但配電網(wǎng)絡(luò)還相對薄弱,電網(wǎng)安全隱患仍然比較突出;另外,電網(wǎng)企業(yè)目前還需承擔(dān)為部分偏遠(yuǎn)地區(qū)供電的普遍服務(wù)以及解決無電地區(qū)和無電人口的社會責(zé)任,在一些領(lǐng)域還存在電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題。這些現(xiàn)實(shí)問題均需要在深化電改過程中妥善對待和處理。

遠(yuǎn)近結(jié)合,先易后難。當(dāng)前盡管正處于進(jìn)一步深化電改的難得機(jī)遇期,但也不能寄望于改革能夠一蹴而就、一步到位,更不能采取“休克式”療法,應(yīng)從我國基本國情出發(fā),借鑒改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)體制改革中堅(jiān)持“漸進(jìn)式”的成功經(jīng)驗(yàn),充分考慮改革的難易程度、現(xiàn)實(shí)可操作性以及涉及人群的承受能力,遵循“遠(yuǎn)近結(jié)合、先易后難”的原則穩(wěn)步推進(jìn)。

路徑建議

第一,抓緊為深化改革建立法制保障。國際經(jīng)驗(yàn)表明立法是改革成功的重要保障和前提條件。我國應(yīng)加快制訂《能源法》,及時(shí)修訂《電力法》及相關(guān)的規(guī)章制度,堅(jiān)決摒棄與電力市場化改革取向不符的法律法規(guī),為電力改革提供法律支撐和制度保障。在法律框架下,研究提出改革目標(biāo)、改革路徑和制度安排,并用法律規(guī)范和約束改革實(shí)施過程。

第二,先行構(gòu)建獨(dú)立交易平臺。目前國家電網(wǎng)公司及各省級電網(wǎng)公司內(nèi)部均設(shè)置了相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu),主要職能是組織跨區(qū)域、跨省的電力交易活動。在目前電力調(diào)度徹底分離不利于電網(wǎng)安全的情況下,可以考慮先將交易職能分離,由參與交易的輸配電、發(fā)電和售電企業(yè)共同出資組建獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu),在政府監(jiān)管下按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行運(yùn)作。隸屬于電網(wǎng)的調(diào)度部門僅作為執(zhí)行部門,按照交易機(jī)構(gòu)的交易結(jié)果進(jìn)行調(diào)度(在涉及電網(wǎng)安全的緊急情況下可以采取特殊措施)。

第三,在電網(wǎng)內(nèi)部實(shí)行法人分開。在國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司范圍內(nèi),按照電網(wǎng)層級對組織體系進(jìn)行劃分(相較于按電壓等級劃分更加簡便易行),跨區(qū)域輸電資產(chǎn)成立區(qū)域輸電公司,縣及縣以下配電資產(chǎn)成立配(售)電公司,其余資產(chǎn)按省份組建省級輸(配)電公司,各公司均為財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的法人實(shí)體,但由上級公司控股。實(shí)行這樣的改革后,有利于厘清電網(wǎng)企業(yè)的真實(shí)成本,研究制訂輸配售各環(huán)節(jié)的成本核算及定價(jià)機(jī)制,為實(shí)施輸配或配售分開改革積累經(jīng)驗(yàn)并做好準(zhǔn)備。

第四,待條件成熟時(shí)實(shí)施輸配或配售分開。所謂輸配分開或配售分開,一般指產(chǎn)權(quán)分開(各公司之間沒有任何產(chǎn)權(quán)上的關(guān)聯(lián)),是對現(xiàn)行電力體制再次進(jìn)行肢解式的拆分,涉及的利益主體較多,難度和風(fēng)險(xiǎn)都比較大,因此具體是輸配分開還是配售分開,目前無論是理論界還是業(yè)內(nèi)人士均存在較大爭議,說法莫衷一是,各有利弊。筆者建議,可以暫時(shí)擱置爭議,先逐步且適當(dāng)交叉地推進(jìn)前面三項(xiàng)改革措施,到一定程度后是輸配分開還是配售分開自然會水到渠成、瓜熟蒂落。

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