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《可再生能源電力配額管理辦法?穴討論稿?雪》的出臺(tái)，風(fēng)力發(fā)電企業(yè)紛紛視之為重大利好，認(rèn)為《辦法》將緩解風(fēng)電發(fā)電產(chǎn)業(yè)的窩電難題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心特約研究員張安華在討論稿出臺(tái)前，曾專(zhuān)門(mén)撰文提醒市場(chǎng)中的各方，謹(jǐn)慎對(duì)待可再生能源配額制。為此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者專(zhuān)訪張安華，深入探討可再生能源電力配額如何在中國(guó)實(shí)施。
破題需協(xié)調(diào)利益各方訴求
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：近期出臺(tái)的《可再生能源電力配額管理辦法?穴討論稿?雪》，雖然對(duì)有關(guān)責(zé)任主體提出了可再生能源利用的有關(guān)要求，但由于沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，有人認(rèn)為在這樣的前提下，該《辦法》依然解決不了消納問(wèn)題，您是否有類(lèi)似擔(dān)憂？
張安華：有。從目前的《辦法?穴討論稿?雪》來(lái)看，雖然對(duì)相關(guān)責(zé)任主體提出了目標(biāo)、任務(wù)要求，但是只有行政命令，沒(méi)有獎(jiǎng)懲措施。對(duì)于未完成配額任務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)如何處罰？對(duì)于完成了配額任務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)是否獎(jiǎng)勵(lì)？如果電網(wǎng)企業(yè)沒(méi)有按照規(guī)定收購(gòu)可再生能源電量，對(duì)可再生能源發(fā)電企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)否承擔(dān)賠償責(zé)任？如何承擔(dān)賠償責(zé)任？這些問(wèn)題都沒(méi)有明確的規(guī)定，沒(méi)有可操作的考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲規(guī)則。如果只是對(duì)相關(guān)責(zé)任主體提出了行政上的要求，沒(méi)有可行的經(jīng)濟(jì)措施來(lái)促進(jìn)其有力實(shí)施，可再生能源電力的合理消納問(wèn)題難以有效解決。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：在您的文章《謹(jǐn)慎期待可再生能源配額制》中提到，由于根本問(wèn)題沒(méi)有解決，即便出臺(tái)《可再生能源電力配額管理辦法》，也難以實(shí)現(xiàn)辦法所要達(dá)到的目的。其根本問(wèn)題主要指什么？
張安華：所謂根本問(wèn)題，就是電價(jià)形成機(jī)制問(wèn)題。由于電價(jià)機(jī)制改革不到位，發(fā)電側(cè)基于市場(chǎng)資源變動(dòng)引起發(fā)電成本變動(dòng)進(jìn)而引起上網(wǎng)電價(jià)變動(dòng)不能通過(guò)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制由銷(xiāo)售電價(jià)變動(dòng)達(dá)到平衡，比常規(guī)發(fā)電成本要高很多的可再生能源發(fā)電，其高出常規(guī)發(fā)電形式的電價(jià)差不能通過(guò)電力終端消費(fèi)環(huán)節(jié)予以消化，勢(shì)必對(duì)電網(wǎng)企業(yè)利益造成影響。由于電網(wǎng)企業(yè)改革也沒(méi)有到位，集購(gòu)、輸、配、售電于一身，其阻止可再生能源發(fā)電上網(wǎng)銷(xiāo)售的主觀意愿就會(huì)很強(qiáng)，而且以“安全”和“技術(shù)”問(wèn)題為由其意愿很容易得以實(shí)現(xiàn)。所以，加快電力改革步伐是當(dāng)務(wù)之急，根本問(wèn)題不解決，該《辦法》難以真正落到實(shí)處。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：我國(guó)對(duì)可再生能源電力配額制已經(jīng)醞釀多年，為何至今沒(méi)有能夠?qū)嵤?
張安華：其主要原因：一是電網(wǎng)企業(yè)的利益平衡問(wèn)題，關(guān)鍵是電價(jià)機(jī)制問(wèn)題。剛才已經(jīng)談到。二是可再生能源資源的不均衡問(wèn)題。我國(guó)可再生能源資源與電力負(fù)荷中心呈逆向分布，中東部電力需求高而可再生能源少，西北部地區(qū)則相反；由于各省間買(mǎi)賣(mài)可再生能源電量的價(jià)格、輸電通道、輸電費(fèi)用計(jì)算等問(wèn)題待解?熏阻礙了配額制的實(shí)施。三是“配額”的確定和分配問(wèn)題。可再生能源配額制度的建構(gòu)?熏應(yīng)與可再生能源發(fā)展利用和電力體制現(xiàn)狀相適應(yīng)，與電力市場(chǎng)的監(jiān)管水平相銜接，目前條件未完全具備。四是技術(shù)原因。電力是一種特殊產(chǎn)品，發(fā)、供、用須同時(shí)完成，電力需求端峰谷負(fù)荷變化大，安全因素非常復(fù)雜，應(yīng)對(duì)可再生能源發(fā)電引起的安全問(wèn)題在技術(shù)上還不十分成熟，如果電網(wǎng)企業(yè)以“技術(shù)”和“安全”等理由來(lái)免除自己不履行相關(guān)義務(wù)的責(zé)任，實(shí)行配額制的目的便難以達(dá)到。
建議推廣“綠色電力證書(shū)”
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：在文章中您還提到，如果配額無(wú)法交易，那就稱(chēng)不上是真正的配額制。為什么？
張安華：這次的《辦法?穴討論稿?雪》引人注目的主要有三點(diǎn)：一是“全額收購(gòu)”可再生能源電力；二是對(duì)相關(guān)責(zé)任主體明確了可再生能源電力在全部電力供給、收購(gòu)、消費(fèi)中應(yīng)達(dá)到的比例即“配額指標(biāo)”；三是可交易的“綠色電力證書(shū)”制度。關(guān)于前兩點(diǎn)，其實(shí)在我國(guó)早已有之。2006年1月開(kāi)始實(shí)施的國(guó)家《可再生能源法》，早已規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)“全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量”。2007年9月出臺(tái)的我國(guó)《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》中早已提出了可再生能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中應(yīng)達(dá)到的比例，此后又對(duì)五大發(fā)電集團(tuán)等提出了可再生能源發(fā)電裝機(jī)在全部裝機(jī)容量中應(yīng)達(dá)到的比例要求等。上述規(guī)定和要求均具有強(qiáng)制性。同時(shí)，考慮了相關(guān)責(zé)任主體達(dá)到上述規(guī)定和要求的利益平衡問(wèn)題，即在每度社會(huì)用電中加價(jià)0.4厘，后調(diào)為0.8厘，用以對(duì)可再生能源的發(fā)供電等進(jìn)行補(bǔ)助。所以說(shuō)，我們?nèi)珖?guó)的電力消費(fèi)者早已成為可再生能源電力消費(fèi)的責(zé)任主體。如果“綠色電力證書(shū)”不能交易，那與過(guò)去已有的做法就沒(méi)有什么太大的區(qū)別。
“綠色電力證書(shū)”能夠進(jìn)行交易非常重要。因?yàn)樗欣诳稍偕茉促Y源合理配置，能促進(jìn)區(qū)域可再生能源利用平衡發(fā)展，提高可再生能源發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性；有利于相關(guān)責(zé)任主體縮短投資成本回收時(shí)間，降低履行責(zé)任的成本，進(jìn)而降低電力消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)效益最大化。所以，允許“綠色電力證書(shū)”進(jìn)行交易，是該《辦法》的突出特色和亮點(diǎn)。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：關(guān)于可再生能源電力配額制，國(guó)外是否有類(lèi)似的成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？
張安華：歐洲與北美洲的許多國(guó)家，實(shí)施可再生能源配額制有約10年的歷史了，大都較為成功。并有幾個(gè)突出特點(diǎn)：一是法定性。配額指標(biāo)由國(guó)家立法或立法授權(quán)政府有關(guān)部門(mén)用政策形式予以確定，如英國(guó)、德國(guó)、瑞典、西班牙等。二是強(qiáng)制性。設(shè)立高效權(quán)威的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)責(zé)任主體行為進(jìn)行監(jiān)管。瑞典法律規(guī)定，所有電力交易商及部分電力消費(fèi)者必須購(gòu)買(mǎi)、消費(fèi)一定比例的可再生能源電力，否則將按照未完成配額量的150%罰款。英國(guó)《可再生能源義務(wù)條例》規(guī)定，對(duì)不能完成義務(wù)的供電商給予其營(yíng)業(yè)額的10%罰款。三是經(jīng)濟(jì)性。允許配額義務(wù)承擔(dān)者用自己最低成本方式完成配額義務(wù)，許多國(guó)家的義務(wù)承擔(dān)者選擇了“綠色電力證書(shū)”，如意大利、比利時(shí)、荷蘭、丹麥、澳大利亞、美國(guó)的許多州等。實(shí)行配額制的國(guó)家通常是電力市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家。
破題需協(xié)調(diào)利益各方訴求
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：近期出臺(tái)的《可再生能源電力配額管理辦法?穴討論稿?雪》，雖然對(duì)有關(guān)責(zé)任主體提出了可再生能源利用的有關(guān)要求，但由于沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，有人認(rèn)為在這樣的前提下，該《辦法》依然解決不了消納問(wèn)題，您是否有類(lèi)似擔(dān)憂？
張安華：有。從目前的《辦法?穴討論稿?雪》來(lái)看，雖然對(duì)相關(guān)責(zé)任主體提出了目標(biāo)、任務(wù)要求，但是只有行政命令，沒(méi)有獎(jiǎng)懲措施。對(duì)于未完成配額任務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)如何處罰？對(duì)于完成了配額任務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)是否獎(jiǎng)勵(lì)？如果電網(wǎng)企業(yè)沒(méi)有按照規(guī)定收購(gòu)可再生能源電量，對(duì)可再生能源發(fā)電企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)否承擔(dān)賠償責(zé)任？如何承擔(dān)賠償責(zé)任？這些問(wèn)題都沒(méi)有明確的規(guī)定，沒(méi)有可操作的考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲規(guī)則。如果只是對(duì)相關(guān)責(zé)任主體提出了行政上的要求，沒(méi)有可行的經(jīng)濟(jì)措施來(lái)促進(jìn)其有力實(shí)施，可再生能源電力的合理消納問(wèn)題難以有效解決。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：在您的文章《謹(jǐn)慎期待可再生能源配額制》中提到，由于根本問(wèn)題沒(méi)有解決，即便出臺(tái)《可再生能源電力配額管理辦法》，也難以實(shí)現(xiàn)辦法所要達(dá)到的目的。其根本問(wèn)題主要指什么？
張安華：所謂根本問(wèn)題，就是電價(jià)形成機(jī)制問(wèn)題。由于電價(jià)機(jī)制改革不到位，發(fā)電側(cè)基于市場(chǎng)資源變動(dòng)引起發(fā)電成本變動(dòng)進(jìn)而引起上網(wǎng)電價(jià)變動(dòng)不能通過(guò)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制由銷(xiāo)售電價(jià)變動(dòng)達(dá)到平衡，比常規(guī)發(fā)電成本要高很多的可再生能源發(fā)電，其高出常規(guī)發(fā)電形式的電價(jià)差不能通過(guò)電力終端消費(fèi)環(huán)節(jié)予以消化，勢(shì)必對(duì)電網(wǎng)企業(yè)利益造成影響。由于電網(wǎng)企業(yè)改革也沒(méi)有到位，集購(gòu)、輸、配、售電于一身，其阻止可再生能源發(fā)電上網(wǎng)銷(xiāo)售的主觀意愿就會(huì)很強(qiáng)，而且以“安全”和“技術(shù)”問(wèn)題為由其意愿很容易得以實(shí)現(xiàn)。所以，加快電力改革步伐是當(dāng)務(wù)之急，根本問(wèn)題不解決，該《辦法》難以真正落到實(shí)處。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：我國(guó)對(duì)可再生能源電力配額制已經(jīng)醞釀多年，為何至今沒(méi)有能夠?qū)嵤?
張安華：其主要原因：一是電網(wǎng)企業(yè)的利益平衡問(wèn)題，關(guān)鍵是電價(jià)機(jī)制問(wèn)題。剛才已經(jīng)談到。二是可再生能源資源的不均衡問(wèn)題。我國(guó)可再生能源資源與電力負(fù)荷中心呈逆向分布，中東部電力需求高而可再生能源少，西北部地區(qū)則相反；由于各省間買(mǎi)賣(mài)可再生能源電量的價(jià)格、輸電通道、輸電費(fèi)用計(jì)算等問(wèn)題待解?熏阻礙了配額制的實(shí)施。三是“配額”的確定和分配問(wèn)題。可再生能源配額制度的建構(gòu)?熏應(yīng)與可再生能源發(fā)展利用和電力體制現(xiàn)狀相適應(yīng)，與電力市場(chǎng)的監(jiān)管水平相銜接，目前條件未完全具備。四是技術(shù)原因。電力是一種特殊產(chǎn)品，發(fā)、供、用須同時(shí)完成，電力需求端峰谷負(fù)荷變化大，安全因素非常復(fù)雜，應(yīng)對(duì)可再生能源發(fā)電引起的安全問(wèn)題在技術(shù)上還不十分成熟，如果電網(wǎng)企業(yè)以“技術(shù)”和“安全”等理由來(lái)免除自己不履行相關(guān)義務(wù)的責(zé)任，實(shí)行配額制的目的便難以達(dá)到。
建議推廣“綠色電力證書(shū)”
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：在文章中您還提到，如果配額無(wú)法交易，那就稱(chēng)不上是真正的配額制。為什么？
張安華：這次的《辦法?穴討論稿?雪》引人注目的主要有三點(diǎn)：一是“全額收購(gòu)”可再生能源電力；二是對(duì)相關(guān)責(zé)任主體明確了可再生能源電力在全部電力供給、收購(gòu)、消費(fèi)中應(yīng)達(dá)到的比例即“配額指標(biāo)”；三是可交易的“綠色電力證書(shū)”制度。關(guān)于前兩點(diǎn)，其實(shí)在我國(guó)早已有之。2006年1月開(kāi)始實(shí)施的國(guó)家《可再生能源法》，早已規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)“全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量”。2007年9月出臺(tái)的我國(guó)《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》中早已提出了可再生能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中應(yīng)達(dá)到的比例，此后又對(duì)五大發(fā)電集團(tuán)等提出了可再生能源發(fā)電裝機(jī)在全部裝機(jī)容量中應(yīng)達(dá)到的比例要求等。上述規(guī)定和要求均具有強(qiáng)制性。同時(shí)，考慮了相關(guān)責(zé)任主體達(dá)到上述規(guī)定和要求的利益平衡問(wèn)題，即在每度社會(huì)用電中加價(jià)0.4厘，后調(diào)為0.8厘，用以對(duì)可再生能源的發(fā)供電等進(jìn)行補(bǔ)助。所以說(shuō)，我們?nèi)珖?guó)的電力消費(fèi)者早已成為可再生能源電力消費(fèi)的責(zé)任主體。如果“綠色電力證書(shū)”不能交易，那與過(guò)去已有的做法就沒(méi)有什么太大的區(qū)別。
“綠色電力證書(shū)”能夠進(jìn)行交易非常重要。因?yàn)樗欣诳稍偕茉促Y源合理配置，能促進(jìn)區(qū)域可再生能源利用平衡發(fā)展，提高可再生能源發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性；有利于相關(guān)責(zé)任主體縮短投資成本回收時(shí)間，降低履行責(zé)任的成本，進(jìn)而降低電力消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)效益最大化。所以，允許“綠色電力證書(shū)”進(jìn)行交易，是該《辦法》的突出特色和亮點(diǎn)。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：關(guān)于可再生能源電力配額制，國(guó)外是否有類(lèi)似的成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？
張安華：歐洲與北美洲的許多國(guó)家，實(shí)施可再生能源配額制有約10年的歷史了，大都較為成功。并有幾個(gè)突出特點(diǎn)：一是法定性。配額指標(biāo)由國(guó)家立法或立法授權(quán)政府有關(guān)部門(mén)用政策形式予以確定，如英國(guó)、德國(guó)、瑞典、西班牙等。二是強(qiáng)制性。設(shè)立高效權(quán)威的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)責(zé)任主體行為進(jìn)行監(jiān)管。瑞典法律規(guī)定，所有電力交易商及部分電力消費(fèi)者必須購(gòu)買(mǎi)、消費(fèi)一定比例的可再生能源電力，否則將按照未完成配額量的150%罰款。英國(guó)《可再生能源義務(wù)條例》規(guī)定，對(duì)不能完成義務(wù)的供電商給予其營(yíng)業(yè)額的10%罰款。三是經(jīng)濟(jì)性。允許配額義務(wù)承擔(dān)者用自己最低成本方式完成配額義務(wù)，許多國(guó)家的義務(wù)承擔(dān)者選擇了“綠色電力證書(shū)”，如意大利、比利時(shí)、荷蘭、丹麥、澳大利亞、美國(guó)的許多州等。實(shí)行配額制的國(guó)家通常是電力市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家。
